Lo que el terremoto realmente puso de manifiesto: por qué importa la gobernanza del riesgo

Introducción

El terremoto del 24 de junio dejó mucho más que edificios dañados y comunidades afectadas. Dejó preguntas.

Mientras continúan las labores de recuperación y muchas familias intentan reconstruir su vida cotidiana, comienza también otra tarea igualmente importante: comprender qué puso realmente de manifiesto este terremoto.

La respuesta va mucho más allá de las características físicas del terremoto. Refleja también décadas de decisiones sobre cómo planificamos nuestras ciudades, construimos infraestructura, gestionamos el territorio y fortalecemos —o debilitamos— nuestras instituciones. En ese sentido, buena parte de las consecuencias de un desastre reflejan decisiones acumuladas durante décadas.

Esa reflexión es especialmente relevante porque el próximo gran desafío para Venezuela quizá no sea otro terremoto. Puede ser una inundación, una sequía, un incendio forestal, una ola de calor o una falla en infraestructura crítica. En un contexto marcado por el cambio climático y el envejecimiento de la infraestructura, los riesgos serán cada vez más diversos e interdependientes (IPCC, 2022).

Responder a las emergencias seguirá siendo indispensable, pero no es suficiente. Este artículo parte de una idea sencilla: la gobernanza del riesgo no es una tarea separada del desarrollo; es una forma de gobernar el desarrollo. Construir un país más seguro depende, ante todo, de incorporar el riesgo como un criterio permanente en las decisiones que moldean su futuro.

«La gobernanza del riesgo no es una tarea separada del desarrollo; es una forma de gobernar el desarrollo.»

1. ¿Quién gobierna realmente el riesgo?

Cuando se habla de gestión del riesgo, muchas personas piensan inmediatamente en los organismos responsables de atender las emergencias. Es una asociación comprensible: son las instituciones más visibles cuando ocurre un desastre. Sin embargo, limitar la gobernanza del riesgo a la respuesta significa observar únicamente la etapa final de un proceso mucho más largo.

Mucho antes de que una amenaza se convierta en desastre, las decisiones sobre dónde construir viviendas, escuelas u hospitales; cómo ampliar una ciudad; qué infraestructuras priorizar; cómo gestionar los recursos naturales o cuánto invertir en el mantenimiento de los servicios públicos determinan el nivel de riesgo con el que convivirá una sociedad durante décadas.

Aunque respondan a objetivos económicos, sociales o territoriales, estas decisiones también modifican la exposición de las personas frente a futuras amenazas y pueden aumentar o reducir la probabilidad de que un fenómeno natural termine convirtiéndose en un desastre.

Por eso, la gobernanza del riesgo no puede entenderse como la responsabilidad de una sola institución (UNDRR, 2015). Consiste en coordinar las decisiones de las instituciones y de los distintos actores para incorporar la seguridad en la forma en que el país planifica, invierte y se desarrolla.

Reducir el riesgo exige que los distintos niveles de gobierno, junto con universidades, colegios profesionales, empresas, organizaciones sociales y comunidades, incorporen ese criterio de manera sistemática en sus decisiones.

En el fondo, gobernar el riesgo no es una tarea separada del desarrollo. Es una forma de gobernar el desarrollo. La seguridad de un país no se construye únicamente cuando ocurre un desastre; se construye —o se debilita— con las decisiones cotidianas que dan forma a su territorio y a su futuro.

2. Lo que el terremoto puso de manifiesto

Con el paso de los días, la atención deja de centrarse únicamente en la emergencia y comienza una reflexión inevitable: ¿qué nos enseñó realmente este terremoto? El sismo puso de manifiesto fortalezas y debilidades acumuladas durante años. Porque las consecuencias de un desastre no dependen solo de la fuerza de la naturaleza, sino también de las decisiones con las que una sociedad ha ido construyendo su territorio.

Algunas construcciones respondieron adecuadamente; otras evidenciaron deficiencias que hoy deben investigarse con rigor. También quedaron en evidencia los desafíos para coordinar instituciones, compartir información, evaluar la seguridad de las edificaciones y comunicar a la población criterios claros para la toma de decisiones.

En numerosas comunidades también se hicieron evidentes las dificultades para una respuesta oportuna durante las primeras horas posteriores al sismo. Allí donde la capacidad institucional resultó insuficiente, fueron los propios vecinos quienes iniciaron espontáneamente las labores de búsqueda, rescate y apoyo mutuo con los recursos disponibles.

Más que una anécdota, esta situación pone de relieve la importancia de fortalecer las capacidades operativas, la coordinación interinstitucional y la preparación comunitaria como componentes inseparables de la gobernanza del riesgo.

Esa es quizá la lección más importante. Los terremotos no distinguen entre buenas o malas políticas públicas, pero sí revelan sus consecuencias. Allí donde las decisiones de desarrollo han incorporado criterios de seguridad, sus efectos suelen ser menores. Allí donde esos criterios estuvieron ausentes o no se aplicaron de forma consistente, las pérdidas tienden a multiplicarse.

La reconstrucción ofrece también la oportunidad de fortalecer la forma en que planificamos, construimos, regulamos y coordinamos nuestro territorio. Cada desastre ofrece una oportunidad para aprender; aprovecharla depende de la calidad de nuestras instituciones.

En última instancia, los edificios no toman decisiones. Las instituciones sí. La calidad de esas decisiones —y de las instituciones que las hacen posibles— es uno de los principales factores que mejor explica por qué amenazas similares producen consecuencias tan diferentes entre unos países y otros.

Serán esas decisiones las que determinarán si el próximo terremoto, una inundación, un deslizamiento o cualquier otra amenaza vuelve a producir las mismas consecuencias o encuentra a un país mejor preparado.

«Los edificios no toman decisiones. Las instituciones sí.»

3. Cinco prioridades para fortalecer la gobernanza del riesgo

Las lecciones del terremoto apuntan hacia cinco prioridades que Venezuela ya no debería seguir postergando. No son medidas pensadas únicamente para enfrentar futuros terremotos. Son decisiones que también fortalecerían la capacidad del país para enfrentar inundaciones, deslizamientos, sequías y otros riesgos que seguirán formando parte de nuestro futuro.

Hacer del riesgo un criterio permanente de las decisiones públicas

El próximo desastre no comienza el día en que ocurre un terremoto, una inundación o un deslizamiento. Comienza mucho antes, con las decisiones que hoy se tomen sobre dónde construir, cómo invertir o qué infraestructuras priorizar.

Reducir el riesgo comienza cuando se planifica una ciudad, se construye una escuela, se diseña una carretera, se aprueba un proyecto de vivienda o se protege un ecosistema. Cada decisión de desarrollo puede aumentar o reducir el riesgo futuro.

Incorporar el riesgo de manera sistemática en la planificación, la inversión pública, el ordenamiento territorial y las políticas sectoriales permitiría que la prevención dejara de ser una actividad aislada para convertirse en un criterio permanente de gobierno.

Planificar el territorio para reducir el riesgo, no para construirlo

Buena parte del riesgo se construye sobre el territorio. La expansión urbana, la ocupación de zonas expuestas y la localización de infraestructuras críticas requieren decisiones sustentadas en información científica y técnica.

Una planificación territorial que considere las amenazas, la exposición y las vulnerabilidades, junto con el cumplimiento efectivo de las normas de construcción y la incorporación del conocimiento local, contribuye a que el crecimiento del país sea más seguro y resiliente.

Instituciones sólidas, decisiones responsables

Las normas, por sí solas, no reducen el riesgo. Solo producen resultados cuando existen instituciones capaces de aplicarlas de manera consistente y de supervisar su cumplimiento. Cuando esa capacidad institucional se debilita, el riesgo deja de reducirse, aunque las normas sigan existiendo sobre el papel.

Por ello, es indispensable contar con instituciones que dispongan de capacidades técnicas, recursos y competencias suficientes para planificar, regular, supervisar y hacer cumplir la normativa. También es necesario fortalecer los mecanismos de gestión para que la prevención y la seguridad se conviertan en criterios permanentes de las decisiones públicas.

De lo contrario, las decisiones tienden a privilegiar los resultados inmediatos sobre la seguridad de largo plazo. Los gobiernos regionales y municipales toman muchas de las decisiones que configuran el territorio. Fortalecer sus capacidades técnicas y de gestión resulta tan importante como mejorar la coordinación con las instituciones nacionales.

Pero las instituciones no actúan por sí solas. La gobernanza del riesgo también depende de la responsabilidad, la integridad y la ética profesional de quienes planifican, diseñan, construyen, inspeccionan, supervisan y evalúan la seguridad de las edificaciones e infraestructuras antes y después de un desastre, así como de quienes autorizan decisiones sobre su ocupación, reparación, reforzamiento o demolición.

En esos momentos, el rigor técnico, la independencia de criterio y el compromiso con la seguridad de las personas dejan de ser únicamente principios profesionales para convertirse en condiciones esenciales para proteger vidas humanas.

La transparencia es igualmente un componente fundamental de la gobernanza del riesgo. Procesos de contratación abiertos, licitaciones transparentes, supervisión técnica independiente de las obras, acceso público a la información y mecanismos efectivos de rendición de cuentas fortalecen la confianza ciudadana y contribuyen a garantizar que las inversiones públicas respondan a criterios de calidad, seguridad e interés colectivo.

La confianza tampoco surge de manera espontánea. Se construye cuando las instituciones actúan con competencia técnica, transparencia, independencia y coherencia. En situaciones de emergencia, esa confianza se convierte en un recurso tan importante como la infraestructura, porque condiciona la capacidad de la sociedad para actuar de forma coordinada.

La seguridad de una infraestructura no depende únicamente de su diseño original. También depende de la calidad de su construcción, de las inspecciones durante la ejecución, del mantenimiento a lo largo de toda su vida útil y de la capacidad institucional para exigir el cumplimiento de los estándares establecidos. Cuando estas funciones fallan, aumenta la probabilidad de que una amenaza natural produzca daños que podrían haberse evitado.

En última instancia, la gobernanza del riesgo se pone a prueba en miles de decisiones cotidianas. Cuando la capacidad institucional, la transparencia o la integridad profesional se debilitan, las decisiones dejan de responder prioritariamente a criterios de seguridad y pasan a estar condicionadas por intereses de corto plazo. El resultado es un riesgo que se acumula silenciosamente mucho antes de que ocurra el siguiente desastre.

«Las normas, por sí solas, no reducen el riesgo.»

Coordinar para gestionar riesgos compartidos

Los riesgos rara vez respetan los límites administrativos. Las cuencas hidrográficas, las áreas metropolitanas, los sistemas de transporte o los ecosistemas atraviesan municipios y estados, mientras que las decisiones que los afectan suelen adoptarse de forma fragmentada.

Esta realidad exige mecanismos permanentes de coordinación entre municipios, estados y gobierno nacional, junto con espacios de colaboración con universidades, colegios profesionales, empresas, organizaciones sociales y comunidades.

Compartir información y coordinar decisiones fortalece la capacidad del país para gestionar riesgos compartidos.

«La naturaleza no conoce fronteras administrativas. La gobernanza del riesgo tampoco debería conocerlas.»

Aprender antes de que el próximo desastre nos vuelva a enseñar

Los países más resilientes no son aquellos que nunca enfrentan desastres, sino aquellos que aprenden de ellos. Cada emergencia ofrece información valiosa sobre lo que funcionó, lo que falló y lo que debe corregirse antes del siguiente evento.

Aprender exige evaluar. Después de cada desastre deberían realizarse evaluaciones técnicas e institucionales independientes que permitan identificar fortalezas, debilidades y oportunidades de mejora. Convertir esas lecciones en cambios concretos es una de las formas más eficaces de reducir el riesgo futuro.

Aprender también requiere información confiable. La evaluación de un terremoto depende de registros instrumentales que permitan comprender cómo se comportó el movimiento del suelo y cómo respondieron las distintas edificaciones e infraestructuras.

Mantener operativas las redes nacionales de monitoreo sísmico constituye una inversión estratégica para la seguridad del país. Cuando estas capacidades se deterioran o dejan de funcionar, se pierde información irreemplazable que podría orientar mejoras en las normas de construcción, la planificación territorial y la preparación frente a futuros eventos.

Sin datos no hay aprendizaje, y sin aprendizaje resulta imposible construir una verdadera cultura de prevención.

Ese conocimiento debe preservarse y compartirse. Incorporar la historia de los desastres en la educación, fortalecer los archivos técnicos y crear un museo nacional de la memoria de los desastres contribuiría a que las futuras generaciones comprendan que la prevención no comienza con la respuesta a una emergencia, sino mucho antes, en las decisiones con las que una sociedad construye su futuro.

«Sin datos no hay aprendizaje, y sin aprendizaje resulta imposible construir una verdadera cultura de prevención.»

Conclusiones

Los terremotos, las inundaciones, los deslizamientos o las sequías seguirán formando parte de la realidad de Venezuela. Lo que sí puede cambiar es la manera en que el país se prepara para enfrentarlos. Esa capacidad no depende únicamente de la respuesta durante la emergencia, sino de las decisiones que se toman mucho antes sobre cómo planificamos, construimos, invertimos y gobernamos nuestro territorio.

El terremoto del 24 de junio recordó que reducir el riesgo no es una responsabilidad exclusiva de los organismos de protección civil. Requiere instituciones capaces, transparentes y coordinadas que incorporen la prevención como un criterio permanente de las decisiones públicas y transformen cada desastre en una oportunidad para aprender y mejorar.

La reconstrucción que hoy comienza ofrece una oportunidad que no debería desaprovecharse. Reparar lo que se dañó es indispensable. Pero construir un país más resiliente exige también revisar las decisiones, las instituciones y las formas de gobernar que hicieron posibles esas pérdidas.

«En última instancia, los desastres no solo ponen a prueba nuestras edificaciones. También ponen a prueba nuestras instituciones. Y son estas las que decidirán si la próxima amenaza vuelve a sorprendernos o encuentra a un país mejor preparado.»

Referencias

Intergovernmental Panel on Climate Change. (2022). Climate Change 2022: Impacts, Adaptation and Vulnerability. Contribution of Working Group II to the Sixth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change. Cambridge University Press. https://doi.org/10.1017/9781009325844

United Nations Office for Disaster Risk Reduction. (2015). Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015–2030. https://www.undrr.org/publication/sendai-framework-disaster-risk-reduction-2015-2030