El método Sichuan de atención a gemelos
Foto: Shen Bohan via AP
Introducción: La ilusión del concreto tras los terremotos del 24 de junio
Frente a la devastación provocada por los terremotos del 24 de junio, la respuesta institucional suele abocarse prioritariamente a la reposición física: remover escombros, reabrir arterias viales y levantar estructuras de concreto.
José de Viana
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No obstante, la experiencia histórica demuestra que la verdadera tragedia de un evento telúrico masivo no reside únicamente en los edificios colapsados, sino en la paralización de la capacidad institucional local, la destrucción del tejido social y el quebrantamiento de las actividades productivas de las zonas afectadas (Johnson & Olshansky, 2016).
Reconstruir paredes sin reconstruir la capacidad humana genera territorios frágiles, fiscalmente dependientes y vulnerables ante futuras amenazas (UN-Habitat, 2019).
Reconstruir paredes sin reconstruir la capacidad humana genera territorios frágiles y vulnerables ante futuras amenazas.
En el marco del debate sobre las políticas públicas de reconstrucción para Venezuela, es imprescindible evaluar mecanismos internacionales innovadores que superen el esquema tradicional del centralismo asistencialista. Entre ellos, el programa de Atención Apareada o creación de “Gemelos Postparto” (Counterpart Support Program o Twin Assistance), aplicado con un éxito inédito tras el terremoto de Sichuan en 2008, destaca como un paradigma superior de gobernanza interterritorial (World Bank GFDRR, 2010).
Este método demuestra que la recuperación sostenible requiere transferir voluntariamente competencias humanas, organizativas y productivas, conectando a las comunidades afectadas con las regiones de mayor desarrollo técnico del país (ILO, 2009).
¿En qué consiste el método de Atención Apareada y qué herramientas desarrolla?
El método de Atención Apareada consiste en un esquema descentralizado de solidaridad institucional y horizontal mediante el cual una provincia o municipalidad próspera y no golpeada por el desastre adopta una relación de “asistencia gemela” (one-to-one pairing) con un municipio o condado severamente devastado (World Bank GFDRR, 2010).
En lugar de canalizar todos los recursos a través de una burocracia centralizada, el gobierno nacional faculta legalmente a la región “padrino” para planificar, financiar y ejecutar de manera directa la reconstrucción integral de su “hermano menor” (Johnson & Olshansky, 2016).
Para garantizar la viabilidad y efectividad del proceso, la Atención Apareada desarrolla tres herramientas fundamentales de gestión pública:
- Compromiso fiscal normado y obligatorio: Las leyes de emergencia imponen a las regiones apoyadoras la obligación de destinar una cuota fija de sus ingresos fiscales anuales —en Sichuan se fijó en al menos el 1% del presupuesto local durante tres años consecutivos— directamente al fondo de reconstrucción del municipio asignado (World Bank GFDRR, 2010).
- Estructura ejecutiva y operativa de contraparte: Se establecen comités de coordinación conjunta entre los gabinetes ejecutivos del ente donante y el municipio afectado. Esto permite desplazar unidades completas de arquitectura, ingeniería y administración pública al terreno, acelerando la contratación pública y la toma de decisiones (Johnson & Olshansky, 2016).
- Planes integrales de co-desarrollo urbano y social: La región apadrinadora no entrega subsidios pasivos; diseña, construye y equipa redes de agua potable, electricidad, escuelas y centros de salud con estándares sismorresistentes superiores, garantizando que los servicios públicos queden en manos de personal local debidamente capacitado (ILO, 2009).
Más allá de los ladrillos: Transferencia de competencias y redes de talento
La dimensión más potente del método radica en su voluntad política de trascender la infraestructura física.
El modelo promueve una transición de la mera “transfusión de recursos” a la “creación de capacidad local autónoma” (ILO, 2009).
La recuperación sostenible no consiste solo en transferir recursos: consiste en crear capacidad local autónoma.
En lugar de enviar contratistas externos que abandonan la zona al terminar la obra, las provincias prósperas despliegan una red de relacionamiento (networking) técnico y empresarial de alto nivel:
- Transferencia de capacidades humanas y de gestión: Decenas de miles de médicos, profesores, planificadores urbanos e ingenieros de las ciudades más desarrolladas se instalaron temporalmente en las comunidades destruidas (ILO, 2009).
- A la par, el personal técnico local fue enviado a las sedes institucionales de los municipios apadrinadores para formarse en la administración moderna de redes asistenciales y hospitalarias. Un ejemplo representativo se dio en Dujiangyan, donde la municipalidad de Shanghai no solo financió 21 centros sanitarios, sino que movilizó a 1.074 profesionales médicos para capacitar al personal local y co-administrar la red de salud pública hasta su plena consolidación (ILO, 2009).
- Desarrollo de capacidades productivas e industriales: Las regiones apoyadoras co-crearon parques industriales y zonas de libre comercio en los territorios reconstruidos (World Bank GFDRR, 2010). Esto permitió vincular a los productores e industrias locales golpeadas con las cadenas de suministro nacionales, incentivando la inversión privada interregional y abriendo mercados de compra gubernamental en las ciudades apadrinadoras (ILO, 2009).
- Intermediación laboral y formación técnica: Se instituyeron bolsas de empleo regionales que contrataron a trabajadores de las zonas afectadas en empresas de las regiones prósperas, combinando trabajo remunerado con capacitación técnica intensiva en nuevos oficios productivos (ILO, 2009).
Movilización de talento en los primeros 3 años de reconstrucción
Durante la fase intensiva de reconstrucción (2008–2011), la movilización de talento ejecutada bajo el paraguas de la Atención Apareada no tiene precedentes en la gestión global de desastres (Liu et al., 2011):
- 19 provincias y municipalidades de primer orden —como Shanghai, Guangdong, Beijing, Jiangsu y Shandong— asumieron la reconstrucción directa de los 24 municipios y condados más devastados de Sichuan, Gansu y Shaanxi (World Bank GFDRR, 2010).
- Más de 100.000 profesionales y especialistas de élite —ingenieros civiles, epidemiólogos, urbanistas, administradores públicos, arquitectos y educadores— fueron movilizados al campo para dirigir los proyectos de reconstrucción (ILO, 2009).
- Cientos de miles de operarios y técnicos de la construcción se desplegaron en el terreno, entrenando en el proceso a más de 200.000 trabajadores comunitarios locales en técnicas de edificación antisísmica (ILO, 2009; UN-Habitat, 2019).
- El programa canalizó más de 11.000 millones de dólares en apoyo directo de contraparte no reembolsable, representando cerca del 10% del esfuerzo financiero total de la reconstrucción e impulsando una reactivación económica que superó los niveles de PIB pre-desastre en apenas 36 meses (World Bank GFDRR, 2010).
El método no movilizó únicamente dinero. Movilizó personas, conocimiento, instituciones y capacidades productivas.
¿Fue un método original de Sichuan o contaba con antecedentes?
Es fundamental aclarar que el concepto subyacente de Duikou Zhiyuan (对口支援 o Apoyo de Contraparte) no se inventó durante el sismo de Sichuan en 2008, sino que responde a una larga tradición de gobernanza interprovincial (World Bank GFDRR, 2010).
Sus antecedentes se remontan a las políticas de equilibrado territorial en la China de los años 50 y 80, diseñadas para transferir recursos y experiencia directiva desde las prósperas provincias costeras hacia las regiones del interior y zonas habitadas por minorías étnicas como Tíbet y Xinjiang. Asimismo, en la década de 1990, este modelo de contraparte fue utilizado a gran escala para coordinar el reasentamiento económico y social de más de un millón de personas desplazadas por el embalse de las Tres Gargantas.
En el ámbito de las emergencias naturales, se habían probado esquemas informales de auxilio mutuo tras el terremoto de Tangshan en 1976 y las inundaciones del río Yangtze en 1998. No obstante, la verdadera innovación de Sichuan en 2008 residió en institucionalizar y sistematizar legalmente el método, integrándolo de manera obligatoria en la Ley de Respuesta a Emergencias y dictando el Decreto Reglamentario de Reconstrucción de Wenchuan (World Bank GFDRR, 2010).
Sichuan transformó un mecanismo de auxilio coyuntural en un sistema normativo estandarizado, transparente y medible, con metas presupuestarias vinculantes y transferencia tecnológica de alto impacto (World Bank GFDRR, 2010).
Tabla 1: Componentes del método de Atención Apareada en la Reconstrucción (2008–2011)
| Dimensión | Mecanismo de Gestión | Impacto en la Comunidad Receptora |
|---|---|---|
| Financiera | Aporte del 1% del ingreso fiscal anual por 3 años de la región padrino (World Bank GFDRR, 2010). | Flujo de caja predecible y descentralizado sin demoras burocráticas centralizadas (World Bank GFDRR, 2010). |
| Institucional | Acoplamiento ejecutivo 1 a 1 entre gabinetes técnicos y municipales (Johnson & Olshansky, 2016). | Modernización de procesos administrativos y fortalecimiento de la gobernanza local (ILO, 2009). |
| Humana | Despliegue de más de 100.000 expertos y formación cruzada de personal (ILO, 2009). | Transferencia de capacidades directivas en hospitales, escuelas y empresas públicas (ILO, 2009). |
| Productiva | Creación de parques industriales conjuntos y encadenamientos de mercado (World Bank GFDRR, 2010). | Inserción de pymes locales en redes comerciales de escala nacional (ILO, 2009). |
Alternativas de política pública para la reconstrucción en Venezuela
Frente al desafío generado por los terremotos del 24 de junio, Venezuela requiere un consenso amplio para adoptar una política de Municipios Gemelos, basada en los principios de la Atención Apareada:
- Leyes de Solidaridad Interterritorial: Establecer un marco normativo que permita a municipalidades e instituciones con mayor solvencia técnica y económica apadrinar formalmente a los municipios afectados del país.
- Fondo de Contraparte para Infraestructura Vital: Canalizar aportes directos de entes apoyadores para financiar la modernización de acueductos, plantas potabilizadoras, subestaciones eléctricas y redes hospitalarias con supervisión técnica compartida.
- Misiones Técnicas de Apoyo Universitario y Profesional: Movilizar gremios de ingeniería, facultades de arquitectura y profesionales de servicios públicos hacia las zonas afectadas para fiscalizar normas antisísmicas y formar brigadas técnicas locales.
- Encadenamiento Productivo y Promoción del Empleo: Fomentar alianzas comerciales directas para que las empresas de los estados no afectados adquieran bienes y contraten servicios generados en los municipios en reconstrucción.
La propuesta para Venezuela no consiste en copiar Sichuan, sino en adaptar su principio central: conectar capacidades territoriales para reconstruir mejor.
Conclusión
La reconstrucción post-desastre no puede ser un simple ejercicio de cemento y cabilla. Reconstruir sin transferir conocimiento ni fortalecer instituciones locales perpetúa la fragilidad social (UN-Habitat, 2019).
Tras los eventos del 24 de junio, la adopción del método de Atención Apareada ofrece a Venezuela una oportunidad extraordinaria para transformar la tragedia en un motor de solidaridad interterritorial, creando lazos duraderos de capital humano, desarrollo productivo y resiliencia nacional (World Bank GFDRR, 2010).
La reconstrucción no termina cuando se levanta un edificio. Termina cuando la comunidad recupera su capacidad para sostenerse y desarrollarse.
Referencias
Global Facility for Disaster Reduction and Recovery (GFDRR) & World Bank. (2010). The Counterpart Support Program for the Wenchuan Earthquake Recovery: Lessons and Reflections. World Bank. Consultar documento
International Labour Organization (ILO). (2009). Restoration and Reconstruction in Sichuan Post-Earthquake: Status Report on Recovery and ILO Contribution. ILO Beijing Office. Consultar documento
Johnson, L. A., & Olshansky, R. B. (2016). After Great Disasters: How Six Countries Managed Community Recovery. Lincoln Institute of Land Policy. Consultar publicación
Liu, Y., et al. (2011). Response and recovery process in high-altitude earthquake disaster areas: Lessons from Yushu and Wenchuan. International Journal of Disaster Risk Science, 2(1), 45–53. Consultar artículo
UN-Habitat. (2019). Supporting Safer Housing Reconstruction After Natural Disasters: Technical Assistance Guidelines. UN-Habitat. Consultar publicación
