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La gobernanza de la reconstrucción es improvisada y no genera confianza.
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Superadas las primeras horas de la emergencia, el Gobierno tuvo la oportunidad de corregir la improvisación. Debía separar con rapidez dos funciones distintas: responder a la catástrofe y gobernar una reconstrucción de varios años. En lugar de hacerlo, comenzó a acumular nuevas estructuras alrededor de la Presidencia. El resultado es una arquitectura difícil de entender, de controlar y, sobre todo, de creer.
El mismo 24 de junio se creó mediante el Decreto N.º 5.364 un Estado Mayor para la contingencia y se designó al mayor general Juan Ernesto Sulbarán Quintero como Autoridad Única para la Respuesta. Para atender una emergencia, esa decisión tenía una lógica clara: concentrar mando, coordinar organismos y movilizar recursos.
Cuatro días después apareció un Estado Mayor para Campamentos Transitorios, Vivienda e Infraestructura. Pocos días más tarde se anunció Venezuela Renace como “brazo ejecutor” de la recuperación, acompañado por el Fondo Venezuela Renace. Posteriormente continuaron apareciendo comisiones y mecanismos directamente vinculados a la Presidencia. En menos de dos semanas, la reconstrucción comenzó a rodearse de Estados Mayores, autoridades, misiones, comisiones y fondos.
De la emergencia a la superposición
Una emergencia necesita estructuras extraordinarias. Una reconstrucción no puede depender indefinidamente de ellas. Administrar refugios, demoler edificaciones inestables y restablecer una carretera de emergencia no es lo mismo que decidir dónde se reconstruirá una ciudad, qué familias deben ser reasentadas, cuáles inversiones tendrán prioridad, qué obras se contratarán, quién manejará miles de millones de dólares y quién será responsable de mantenerlas veinte años después.
El problema institucional aparece cuando una estructura diseñada para la respuesta comienza a extenderse hacia la vivienda, la infraestructura y la reconstrucción sin una transición jurídica y administrativa suficientemente clara. La documentación revisada muestra una diferencia reveladora. El Estado Mayor del 24 de junio tiene un decreto constitutivo que establece su creación y funciones. En cambio, para otras instancias posteriores no se ha identificado con la misma claridad un instrumento público que defina personalidad institucional, duración, competencias, presupuesto, reglas de contratación, relaciones con los ministerios y mecanismos de rendición de cuentas.
Lo más preocupante es que las primeras decisiones adoptadas después del terremoto parecen reproducir precisamente uno de los principales errores de la experiencia de Vargas: responder a una crisis de enorme complejidad creando estructuras ad hoc, superpuestas y débilmente institucionalizadas, en lugar de utilizar y fortalecer el marco legal existente.
En vez de activar de manera explícita la arquitectura prevista por la Ley de Gestión Integral de Riesgos de 2009, articulándola con los instrumentos territoriales contemplados en la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio de 1983, el Gobierno interino optó por crear, en cuestión de días, nuevas instancias bajo dependencia directa del Ejecutivo y con competencias progresivamente superpuestas.
Decisiones improvisadas, sin consulta pública ni deliberación legislativa
La primera decisión era comprensible por la urgencia de la emergencia. El mismo 24 de junio, día del terremoto, se creó mediante el Decreto 5.364 un Estado Mayor para la contingencia y se designó al general Juan Ernesto Sulbarán Quintero como Autoridad Única para la Respuesta. Su mandato se concentró esencialmente en la atención inmediata de la emergencia, la coordinación institucional y la asistencia humanitaria. El decreto ordenó, juntamente con Protección Civil, la preparación de un Plan de Acción Específico y se apoyó en la Ley de Organización Nacional de Protección Civil y Administración de Desastres de 2001, que contempla mecanismos extraordinarios de coordinación ante situaciones de alarma o emergencia. Hasta allí puede identificarse una lógica institucional asociada a la respuesta inmediata al desastre.
El problema comenzó cuando a esta estructura extraordinaria de emergencia se comenzaron a agregar nuevas instancias presidenciales ad hoc, con mandatos crecientes y sin una arquitectura institucional claramente articulada. Apenas cuatro días después, el 28 de junio, Delcy Rodríguez anunció la creación de un Estado Mayor para Campamentos Transitorios, Vivienda e Infraestructura, presidido por Jorge Rodríguez y con Héctor Rodríguez como secretario ejecutivo. La propia Asamblea Nacional lo presentó como una “instancia presidencial”, integrada por ministerios, la Fuerza Armada Nacional Bolivariana, gobernadores y alcaldes.
La diferencia institucional es importante. Mientras el Estado Mayor general del 24 de junio cuenta con un decreto que establece su creación, integración y atribuciones, el Estado Mayor de Campamentos surgió posteriormente mediante una decisión presidencial y no se ha identificado un instrumento constitutivo publicado que precise con claridad sus competencias, duración, estructura administrativa, mecanismos de decisión, presupuesto y obligaciones de rendición de cuentas.
Una tercera capa institucional apareció pocos días después. El 4 de julio, apenas diez días después del terremoto, Delcy Rodríguez anunció simultáneamente la creación de la Gran Misión Venezuela Renace y del Fondo Venezuela Renace. La Gran Misión fue presentada como un gran “brazo ejecutor” para la recuperación de viviendas e infraestructura, integrando programas y organizaciones existentes —entre ellos Barrio Nuevo Barrio Tricolor, Juntos Todo es Posible y Venezuela Bella— bajo una conducción centralizada desde la Presidencia.
Sin embargo, tampoco se ha hecho público un decreto constitutivo que permita conocer la personalidad institucional de Venezuela Renace, sus competencias, duración, patrimonio, procedimientos de contratación, relación con los ministerios sectoriales, mecanismos de control o régimen de rendición de cuentas. Las fuentes oficiales la describen esencialmente como un programa directamente vinculado a la Presidencia y como el “brazo ejecutor” de la reconstrucción.
El Fondo Venezuela Renace siguió una trayectoria diferente. Inicialmente fue anunciado con una referencia de US$200 millones, que según el Ejecutivo procederían de recursos venezolanos bloqueados en instituciones internacionales. Posteriormente comenzó a adquirir una estructura administrativa más definida. Para el 23 de julio, la Gaceta Oficial N.º 43.422 ya identificaba expresamente un Servicio Desconcentrado Fondo Venezuela Renace y constituía su Comisión Permanente de Contrataciones.
Se configuraron así dos figuras distintas: Venezuela Renace como programa o brazo político-ejecutor de la reconstrucción, y el Fondo Venezuela Renace como mecanismo administrativo y financiero para movilizar y contratar recursos.
El resultado es una arquitectura difícil de justificar desde el punto de vista de la buena gobernanza pública. En menos de dos semanas se superpusieron al menos tres nuevas estructuras de coordinación y ejecución: un Estado Mayor para la emergencia, un Estado Mayor para campamentos, vivienda e infraestructura y la Gran Misión Venezuela Renace, a las que posteriormente se añadió el Fondo Venezuela Renace como instrumento financiero.
La cuestión no es que una catástrofe de esta magnitud no requiera mecanismos extraordinarios. Evidentemente los requiere. El problema es convertir la excepcionalidad de la emergencia en sustituto de la institucionalidad.
No se trata de un tecnicismo. Cuando nadie puede explicar con precisión quién decide, quién contrata, quién supervisa y quién responde, aparece la discrecionalidad.
Las posiciones clave no pueden depender solo de confianza política
Una reconstrucción de esta magnitud necesita experiencia específica: planificación post desastre, ingeniería sísmica, estructural y forense; vivienda, reasentamiento, adquisiciones internacionales, manejo fiduciario, salvaguardas ambientales y sociales, gestión de grandes programas y operación de infraestructura y servicios públicos de electricidad, agua potable, saneamiento, residuos sólidos, entre otros aspectos.
Sin embargo, las principales posiciones fueron cubiertas mediante decisiones políticas de confianza. No se hicieron visibles procesos competitivos de selección, requisitos profesionales previamente publicados ni demostración de experiencia comparable en la conducción de reconstrucciones complejas. Esto es particularmente problemático porque buena parte de las estructuras y funcionarios fueron reciclados de la misma administración pública bajo los cuales, durante años, se deterioraron los operadores, se perdió capacidad técnica, se redujo el mantenimiento y colapsaron los servicios públicos.
No es necesario convertir esta observación en un juicio personal. El problema es más serio:
¿Por qué deberían los venezolanos y los financiadores internacionales confiar en una reconstrucción administrada por los mismos funcionarios que bajo las mismas reglas discrecionales de selección, gestión y control fueron responsables directos del deterioro institucional y el colapso de los servicios públicos?
La confianza política puede ser suficiente para integrar un gabinete. No es un sustituto de la competencia profesional cuando se administran miles de contratos, reasentamientos, sistemas de infraestructura y fondos internacionales.
Había una ley para la reconstrucción
Lo más sorprendente es que Venezuela no tenía que inventar desde cero una arquitectura institucional. La Ley de Gestión Integral de Riesgos Socionaturales y Tecnológicos de 2009 ya distingue la atención inmediata de la reconstrucción. Su artículo 28 ordena constituir una Coordinación de Reconstrucción para las áreas afectadas. El artículo 29 exige un Plan de Reconstrucción con evaluación de daños, necesidades, prioridades, cronograma, presupuesto, responsabilidades institucionales y reducción del riesgo futuro.
La Ley también contempla un Consejo Nacional presidido por el Presidente de la República, una Secretaría Técnica, gabinetes estadales y municipales, un sistema nacional de información y mecanismos específicos para recursos de reconstrucción y cooperación internacional. La legislación venezolana, en otras palabras, ya contenía una secuencia institucional: emergencia, rehabilitación, reconstrucción.
La emergencia se organizó principalmente utilizando la legislación de Protección Civil de 2001. La reconstrucción debe utilizar el marco legal establecido por la Ley de Gestión Integral de Riesgos de 2009.
Este marco legal ha sido irresponsablemente relegado.
El problema no es que las nuevas estructuras sean ilegales, son improvisadas
Conviene ser precisos. Un Ejecutivo puede crear órganos de coordinación y programas para responder a una catástrofe. La existencia de un Estado Mayor, una comisión o un programa extraordinario no es ilegal. La crítica es otra y es más difícil de refutar.
El Gobierno construyó una arquitectura paralela sin explicar adecuadamente cómo se relaciona con la institucionalidad que la ley vigente ya había creado. El Estado Mayor y la Autoridad Única para la Respuesta pueden ser razonables durante la contingencia. El problema aparece si sustituyen de hecho a la Coordinación de Reconstrucción, al Plan de Reconstrucción y a las responsabilidades territoriales que establece el ordenamiento jurídico.
Venezuela Renace puede reparar viviendas urgentes. Pero no debe convertirse por acumulación de funciones en la agencia permanente de reconstrucción. El Fondo Venezuela Renace puede movilizar recursos. Pero no debe administrar presupuestos y financiamiento sin una arquitectura fiduciaria pública, auditada y compatible con los requerimientos de organismos multilaterales y gobiernos donantes.
La reconstrucción necesita confianza antes que dinero
La magnitud del desastre obliga a buscar financiamiento internacional. Pero los donantes no transfieren millones de dólares solamente porque exista una tragedia.
Preguntarán:
- ¿Quién administra el dinero?
- ¿Cómo se seleccionan los proyectos?
- ¿Qué reglas de adquisiciones se utilizan?
- ¿Quién audita?
- ¿Cómo se publican los contratos?
- ¿Cómo se evitan conflictos de interés?
- ¿Quién recibe los activos terminados?
- ¿Quién financia su mantenimiento?
La respuesta a esas preguntas no puede ser una cadena cambiante de Estados Mayores, misiones y fondos.
En el actual contexto político venezolano, la confianza es particularmente escasa. El país atraviesa una transición excepcional, con instituciones desmanteladas, una fuerte influencia y supervisión de los Estados Unidos, una sociedad profundamente dividida y una fuerte necesidad de apoyo financiero y técnico externo.
Precisamente por eso, la reconstrucción debe establecer estándares más altos de transparencia, profesionalización y pluralidad, no más bajos.
La excepción no puede convertirse en gobierno permanente
El Estado Mayor debería concentrarse en concluir la emergencia y la asistencia humanitaria. Los campamentos deben tener una estrategia de salida desde el primer día. Venezuela Renace debería terminar las actuaciones urgentes ya comprometidas y transferir los contratos, información y responsabilidades a una arquitectura estable de reconstrucción. Y esa arquitectura debería partir de la ley vigente, no de una sucesión de decisiones improvisadas.
Una emergencia puede necesitar mando extraordinario. Una reconstrucción necesita instituciones capaces de sobrevivir a quienes hoy gobiernan, administrar recursos con reglas previsibles y responder públicamente por sus resultados.
“La reconstrucción comenzó antes de que existiera una verdadera arquitectura para gobernarla.”
Corregir esa falla no puede esperar. Porque el principal riesgo ya no es solamente reconstruir lentamente. Es reconstruir miles de millones de dólares bajo una gobernanza que no genera confianza.
Abel Mejia Betancourt
16 de agosto de 2026
