Venezuela: apuntes de la implantación de leyes de gestión de riesgo

La realidad institucional en Venezuela muestra una desconexión profunda entre un marco legal avanzado y su ejecución práctica. La Ley de Gestión Integral de Riesgos Socionaturales y Tecnológicos (LGIRST) promulgada en 2009, a pesar de su vanguardia teórica, ha fallado en sus pilares fundamentales.

El Consejo Nacional de Gestión Integral de Riesgos, diseñado como el ente rector máximo presidido por el Ejecutivo, no se encuentra activo, lo que impide dictar directrices de seguridad nacional.

A nivel territorial, los Gabinetes Estadales y Municipales de Gestión Integral de Riesgos carecen de instalación regular.

En los pocos municipios donde se activaron, fue por gestiones aisladas con apoyo externo, desapareciendo con los cambios de administración.

Esto ha desarticulado la toma de decisiones entre los distintos niveles de gobierno.

Al no consolidarse la planificación organizada, preventiva y de largo plazo, la gestión de riesgos ha recaído casi exclusivamente en los órganos operativos de seguridad ciudadana (Protección Civil y los Cuerpos de Bomberos).

Esto perpetúa un modelo reactivo en el que el Estado prioriza la atención de la emergencia y la administración de albergues sobre la reducción de la vulnerabilidad.

El enfoque se concentra abrumadoramente en la capacidad de respuesta y la mitigación posterior en lugar de focalizar esfuerzos e inversiones en la reducción ex ante de la vulnerabilidad.

«Esto perpetúa un modelo reactivo en el que el Estado prioriza la atención de la emergencia y la administración de albergues sobre la reducción de la vulnerabilidad.»

Un sistema sin soporte financiero autónomo

La LGIRST prevé instrumentos financieros que no han sido activados, como el fideicomiso para la gestión integral de riesgos, alimentado, entre otras fuentes, por el aporte obligatorio del 1% de las primas de seguros para ramos catastróficos, dejando la recuperación estructural sin soporte presupuestario autónomo.

Asimismo, el Fondo para la Preparación y Administración de Desastres previsto en el Decreto con Fuerza de la Ley de la Organización Nacional de Protección Civil y Administración de Desastres (2001) carece de la autonomía y recursos exigidos por la norma, coexistiendo con mecanismos financieros coyunturales asignados extraordinariamente ante emergencias catastróficas.

Por otra parte, se registra una marcada ausencia de Planes Especiales de Reducción de Riesgos en gobernaciones y alcaldías, y no se ha formulado el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático.

«La LGIRST prevé instrumentos financieros que no han sido activados.»

Cuando los datos no llegan a las decisiones

Existe también un divorcio entre la generación de datos técnicos y el control urbano.

La información de los centros de investigación sismológica y geocientífica no siempre se traduce de forma vinculante en los mecanismos municipales de gestión de obras.

Así, la microzonificación sísmica y los mapas de susceptibilidad no impiden el crecimiento urbano sobre suelos propensos a movimientos en masa, incrementando continuamente el riesgo construido.

Aunque organizativamente existen Direcciones de Protección Civil estadales y locales vinculadas formalmente al nivel nacional, la falta de articulación horizontal obliga a los municipios, especialmente los metropolitanos, a actuar como islas administrativas sin redes coordinadas.

Las declaratorias de alarma y emergencia se activan de forma reactiva tras el desastre, y no mediante un monitoreo científico permanente que permita evacuaciones masivas en segundos críticos.

Además, la infraestructura vital (hospitales, acueductos y redes eléctricas) carece de un inventario nacional de susceptibilidad de suelos, lo que genera un riesgo de fragmentación territorial ante eventos severos.

Operativamente, no se ha logrado homogeneizar, allí donde existen, los protocolos de búsqueda y rescate en estructuras colapsadas (USAR/rescate pesado) ni el equipamiento entre municipios, generando fallas de comunicación y cuellos de botella en las crisis.

La ciudad continúa expandiendo su exposición sin asimilar el ritmo socioambiental ni la dinámica geológica de su propio soporte natural.

«La ciudad continúa expandiendo su exposición sin asimilar el ritmo socioambiental ni la dinámica geológica de su propio soporte natural.»

Refugios que dejaron de ser temporales

La Ley Especial de Refugios Dignos ha fallado en su aplicación práctica.

Los refugios temporales (máximo de seis meses) se han vuelto permanentes, con familias viviendo años en condiciones de hacinamiento e inseguridad.

«Los refugios temporales (máximo de seis meses) se han vuelto permanentes, con familias viviendo años en condiciones de hacinamiento e inseguridad.»

La brecha operativa de los cuerpos de bomberos

A más de una década de la Ley del Servicio de Bomberos y Administración de Emergencias (2015), la brecha operativa es alarmante.

El parque automotor presenta un grave deterioro, incumpliendo el estándar de poseer por estación unidades básicas (supresión, rescate, ambulancia), junto a un marcado déficit de equipos de protección personal certificados.

La meta de un bombero por cada mil habitantes es inalcanzable por la alta deserción laboral.

Asimismo, persisten profundas disparidades presupuestarias entre los cuerpos dependientes de alcaldías con alta recaudación fiscal y aquellos ubicados en municipios rurales que dependen de auxilios excepcionales.

«A más de una década de la Ley del Servicio de Bomberos y Administración de Emergencias (2015), la brecha operativa es alarmante.»

Propuestas político-técnicas para la resiliencia

Para revertir este panorama, se proponen acciones concretas en tres niveles de gobierno, basadas en modelos internacionales exitosos.

Nivel nacional: rectoría y blindaje

El foco debe ser la estandarización técnica y el blindaje macroeconómico ante pérdidas catastróficas.

Se propone un Código de Edificación Multiamenaza nacional que integre normas de diseño sismorresistente, resistencia ante viento y amenazas hidrometeorológicas (como inundaciones), estabilidad de taludes ante movimientos en masa o deslaves, concreto armado, acero y normativas de bomberos.

Este código debe actualizarse cada dos años y basarse en tres ejes: responsabilidad civil y penal de actores de la construcción hasta por 20 años; prohibición de estructuras en suelos blandos o laderas inestables; y certificación obligatoria de materiales.

«Este código debe actualizarse cada dos años y basarse en tres ejes: responsabilidad civil y penal de actores de la construcción hasta por 20 años; prohibición de estructuras en suelos blandos o laderas inestables; y certificación obligatoria de materiales.»

Asimismo, se debe crear un fideicomiso nacional soberano e inembargable financiado por impuestos y bonos catastróficos, para permitir la liberación automática de fondos tras un desastre, lo que evita debates burocráticos y acelera la reconstrucción de infraestructura.

Por otro lado, se propone una Red de Alerta Temprana Masiva con sensores inteligentes.

Esta red debe interconectarse con las telecomunicaciones para enviar alertas masivas mediante tecnología de difusión celular y con los sistemas de control de infraestructura para detener automáticamente el transporte masivo e interrumpir el flujo en líneas de gas, ganando segundos críticos para la vida.

Se plantea reformar la Ley de Catastro Nacional con una nomenclatura métrico-consecutiva para optimizar la localización de la exposición y acelerar la recuperación.

Para la fiscalización, se sugiere un ente conformado por la autoridad urbanística y el Colegio de Ingenieros de Venezuela, operado por este último, con inspectores independientes y rotatorios para auditar obras en fases críticas y paralizar proyectos no conformes.

Esto se fundamenta en la estricta responsabilidad civil y penal (de 10 a 20 años) de toda la cadena de actores constructivos, asegurando su exigibilidad legal ante fallas estructurales.

Nivel estadal: el eje articulador

El nivel estadal debe garantizar la conectividad regional y la redundancia de los servicios esenciales para evitar el efecto dominó durante una crisis.

Es necesario diseñar planes de resiliencia de infraestructura crítica regional para que autopistas, hospitales y acueductos cuenten con sistemas de respaldo.

Un programa regional de retrofitting debe intervenir escuelas y hospitales antiguos para reducir su susceptibilidad (de origen y adquirida).

Asimismo, para estandarizar la respuesta, es recomendable unificar protocolos operativos, códigos de comunicación y equipamiento entre todos los cuerpos de bomberos y Protección Civil del estado, creando escuelas regionales de rescate pesado bajo estándares internacionales INSARAG.

«El nivel estadal debe garantizar la conectividad regional y la redundancia de los servicios esenciales para evitar el efecto dominó durante una crisis.»

Nivel municipal: prevención y diseño de detalle

Como escenario donde se materializa la exposición física, el nivel municipal exige un control institucional más riguroso.

Se requiere que los planes territoriales de ámbito local (Planes de Desarrollo Urbano Local, PDUL, plan especial) condicionen el uso del suelo mediante la aplicación de criterios de multiamenazas, incorporando de forma explícita la delimitación de áreas con susceptibilidad a inundaciones, desbordamientos y aludes torrenciales.

Asimismo, es fundamental otorgar carácter vinculante a la microzonificación sísmica, a los mapas de inundación y a los mapas de susceptibilidad geotécnica, con el fin de restringir efectivamente las construcciones sobre fallas activas, laderas inestables, llanuras aluviales o conos de deyección.

Se propone un Plan de Prevención de Riesgos que intervenga la exposición física mediante pasillos de vida (vías de sección ancha) y la adecuación de plazas con infraestructura de soporte vital oculta.

Estos nodos albergarían viviendas de sustitución modular de construcción rápida, bioclimáticas y adaptadas geográficamente (pilotes en inundaciones, anclajes elásticos en sismos), previniendo el hacinamiento.

Finalmente, debe construirse una cultura del riesgo comunitaria mediante capacitación vecinal permanente y la realización obligatoria de simulacros de evacuación en escuelas, oficinas y sectores residenciales, integrando el riesgo en el ritmo cotidiano para diseñar ciudades resilientes.

«Finalmente, debe construirse una cultura del riesgo comunitaria mediante capacitación vecinal permanente y la realización obligatoria de simulacros de evacuación en escuelas, oficinas y sectores residenciales, integrando el riesgo en el ritmo cotidiano para diseñar ciudades resilientes.»

Carlos Urdaneta Troconis
carlosurdaneta@usb.ve