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¿Es posible reconstruir La Guaira bajo el Estado comunal?
La reconstrucción de Venezuela enfrenta un problema institucional que ya no puede seguir ignorándose. Durante veinte años se ha desarrollado el denominado Estado comunal, una arquitectura de consejos comunales, comunas, autogobiernos y organizaciones económicas y sociales que se superpone a la organización constitucional de estados y municipios.
No se trata simplemente de otra forma de participación ciudadana, sino de un sistema con atribuciones de planificación, financiamiento, ejecución de inversiones y gestión de servicios públicos.
La pregunta es si una reconstrucción financiada con recursos nacionales, cooperación internacional e inversión privada puede funcionar con estándares de transparencia, regulación, gestión profesional y rendición de cuentas mientras coexisten dos estructuras de poder en el mismo territorio.
Abel Mejía Betancourt
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El problema se vuelve urgente tras el terremoto del 24 de junio de 2026. La Evaluación de Necesidades de Recuperación Postdesastre (PDNA), elaborada con la participación del PNUD, el Banco Mundial, la Unión Europea, el BID y la CAF, estima necesidades de recuperación de hasta 21.000 millones de dólares.
Pero la cuestión decisiva no será solo movilizar recursos. Será necesario determinar quién decide sobre las inversiones, quién administra el dinero, quién opera y mantiene los activos y quién responde cuando los servicios fallan.
«Será necesario determinar quién decide sobre las inversiones, quién administra el dinero, quién opera y mantiene los activos y quién responde cuando los servicios fallan.»
Dos Estados sobre el mismo territorio
La Constitución de 1999 establece un Estado federal descentralizado, organizado en los niveles nacional, estadal y municipal. Reconoce al municipio como unidad política primaria, con autoridades electas, autonomía y competencias en materia de ordenación urbana y de servicios esenciales.
Al mismo tiempo, promueve expresamente la democracia participativa y permite transferir determinadas actividades a organizaciones comunitarias que demuestren capacidad para asumirlas.
Por tanto, el problema no es la participación ciudadana, que forma parte del modelo constitucional, sino su transformación en una estructura alternativa de gobierno.
El constitucionalista Allan R. Brewer-Carías sostiene que las leyes del Poder Popular aprobadas en 2010 establecieron, por vía legislativa, un Estado comunal paralelo al Estado constitucional, reduciendo las competencias y la autonomía de los estados y los municipios sin la correspondiente reforma constitucional.
Esta interpretación plantea una controversia jurídica fundamental. Sin embargo, la reconstrucción plantea una cuestión práctica que trasciende ese debate: ¿pueden funcionar inversiones complejas y servicios sostenibles cuando existen autoridades, presupuestos y cadenas de responsabilidad superpuestos?
De la participación comunitaria al poder territorial paralelo
La transformación comenzó con la Ley de los Consejos Comunales de 2006, concebidos inicialmente para identificar necesidades, formular proyectos y ejecutar pequeñas inversiones comunitarias.
Estas organizaciones ofrecieron oportunidades para resolver problemas locales, especialmente en áreas donde las administraciones municipales tenían escasa presencia.
El cambio fundamental llegó con la propuesta de reforma constitucional de 2007, que contemplaba una nueva organización territorial vinculada al Poder Popular.
Aunque fue rechazada mediante referendo, sus principios y orientaciones reaparecieron en las leyes orgánicas de 2010 sobre el Poder Popular, las Comunas, el Sistema Económico Comunal y la Planificación Pública y Popular.
Las comunas adquirieron órganos propios de autogobierno, de planificación, de administración de recursos y de transferencia de competencias.
La crisis económica iniciada alrededor de 2014 modificó progresivamente su funcionamiento. Las inversiones locales comenzaron a coexistir con la distribución de beneficios, las transferencias presupuestarias discrecionales, la intermediación social y la movilización política.
Finalmente, la reforma de la Ley Orgánica de las Comunas, promulgada en diciembre de 2024 por el gobierno de Nicolás Maduro y Delcy Rodríguez, reafirmó la comuna como célula fundamental del Estado comunal, vinculada al autogobierno, a la propiedad social y al modelo económico socialista.
Las consultas populares para seleccionar proyectos comunitarios reforzaron, además, los mecanismos de transferencia directa de recursos desde el Ejecutivo nacional.
El Estado comunal no es, por lo tanto, una experiencia histórica concluida. Es una estructura institucional vigente, respaldada por el gobierno interino, cuya relación con la reconstrucción debe examinarse con la claridad necesaria.
«El Estado comunal no es, por lo tanto, una experiencia histórica concluida. Es una estructura institucional vigente.»
De la inversión local a la dependencia política
La experiencia comunal contiene elementos valiosos. Las comunidades conocen sus necesidades, pueden identificar fallas en los servicios, formular proyectos de proximidad y supervisar las inversiones.
Su participación puede mejorar la toma de decisiones públicas cuando existen autonomía, información accesible y mecanismos efectivos de control ciudadano.
Pero esos beneficios no demuestran que las comunas puedan sustituir a las administraciones municipales ni a los operadores profesionales de los servicios públicos.
No existe una evaluación pública que permita conocer, a escala nacional, los recursos transferidos desde 2006, las inversiones efectivamente realizadas, sus costos, resultados y mantenimiento.
Las consultas populares recientes han aumentado la visibilidad de los proyectos seleccionados, pero no sustituyen una auditoría integral de las asignaciones, las contrataciones y los resultados.
Más preocupante es la relación entre estas organizaciones y los mecanismos de distribución de bienes esenciales.
Los Comités Locales de Abastecimiento y Producción (CLAP), creados en 2016, no son jurídicamente equivalentes a los consejos comunales, aunque pueden compartir dirigentes y redes territoriales.
Su funcionamiento ha sido objeto de denuncias documentadas por organizaciones de derechos humanos por discriminación, intimidación y condicionamiento político del acceso a los alimentos.
La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos recogió testimonios de personas amenazadas con perder las cajas CLAP por no apoyar al partido gobernante o por participar en protestas.
Human Rights Watch también documentó denuncias de exclusión y de presión política en programas alimentarios.
Estos antecedentes muestran cómo la dependencia de bienes esenciales puede convertirse en un mecanismo de coacción cuando el acceso a ellos depende de intermediarios con capacidad discrecional para incluir o excluir a los beneficiarios.
Condicionar beneficios a la lealtad política
El Carnet de la Patria, introducido en 2017, añadió una dimensión tecnológica a esa relación.
Mediante un sistema de identificación, registro y plataformas digitales, permite administrar bonos, transferencias monetarias y ciertos beneficios sociales.
Su uso facilita identificar a los beneficiarios y efectuar pagos, pero también plantea problemas de protección de datos, transparencia, discrecionalidad y el posible uso político de la información.
No equivale formalmente a una afiliación partidista ni constituye un requisito universal para acceder a todos los servicios, aunque históricamente se ha asociado a mecanismos de movilización y de presión política.
Esta problemática se extiende a otros bienes escasos. En comunidades donde el abastecimiento de gas doméstico depende de listas y operativos locales, o donde la interrupción del acueducto obliga a distribuir agua mediante camiones cisterna, quienes controlan los registros, los turnos y las prioridades adquieren un poder considerable sobre la vida cotidiana.
Ello crea oportunidades para el favoritismo, la intimidación o la exclusión, aunque dichas prácticas deben documentarse específicamente y no pueden atribuirse automáticamente a todas las organizaciones comunales.
La distinción es esencial: organizar comunitariamente la distribución de un servicio no es lo mismo que condicionar su acceso a la lealtad política.
Los alimentos, el agua, el gas y la asistencia a los damnificados deben distribuirse conforme a necesidades verificables, mediante criterios públicos, no discriminatorios y sujetos a reclamación independiente.
«Organizar comunitariamente la distribución de un servicio no es lo mismo que condicionar su acceso a la lealtad política.»
Los servicios públicos necesitan operadores, no control comunal
La superposición institucional también plantea problemas técnicos. Una comunidad puede identificar correctamente una fuga de agua, una calle deteriorada o la necesidad de alumbrado.
Pero los sistemas de agua, saneamiento, electricidad y transporte no operan dentro de los límites de una comuna.
Un acueducto integra fuentes, plantas, aducciones, estaciones de bombeo y redes que atraviesan numerosos territorios.
Una intervención local puede modificar las presiones y los caudales en sectores distantes. Una nueva conexión eléctrica altera las cargas del sistema.
En La Guaira, ocupar o intervenir una cuenca puede incrementar los riesgos de inundación por aguas torrenciales aguas abajo.
La participación comunitaria debe fortalecer la planificación y la vigilancia de estos servicios, no fragmentar su operación.
Algunas actividades locales pueden transferirse cuando existe capacidad demostrada y supervisión técnica, pero las redes regionales requieren operadores profesionales, regulación, planificación integrada y financiamiento permanente para su mantenimiento y reposición.
La pregunta es sencilla: cuando falla un servicio, ¿quién tenía la competencia, los recursos y la obligación de evitarlo?
Si la responsabilidad se dispersa entre ministerios, alcaldías, comunas y estructuras extraordinarias, la rendición de cuentas pierde sentido.
«Cuando falla un servicio, ¿quién tenía la competencia, los recursos y la obligación de evitarlo?»
El PDNA reconoce las comunas, pero no resuelve la contradicción
El Volumen A del PDNA señala que los siete estados afectados contaban con 1.623 comunas y 14.885 consejos comunales antes del terremoto.
Les atribuye funciones en la gestión de servicios, la identificación de hogares vulnerables, los proyectos comunitarios y la coordinación territorial, destacando su potencial para contribuir a la recuperación.
Reconocer estas capacidades es razonable. Lo preocupante es que el documento público no explica cómo se compatibilizarán las estructuras comunales con las competencias de las gobernaciones, los municipios, las autoridades de planificación territorial y los operadores de servicios.
Tampoco desarrolla cómo se resolverán las superposiciones entre la planificación comunal, la ordenación urbanística y los instrumentos establecidos en la legislación venezolana de gestión de riesgos.
El PDNA anuncia que el Marco de Recuperación Resiliente definirá los arreglos institucionales, financieros y de ejecución. Precisamente allí debe resolverse esta cuestión.
Los organismos internacionales no tienen que arbitrar el debate constitucional venezolano, pero sí deben examinar las condiciones institucionales de las operaciones que respaldan, particularmente cuando estas involucran recursos públicos, reasentamientos, servicios esenciales y comunidades vulnerables.
La transparencia fiduciaria, las salvaguardas sociales y ambientales, la participación significativa y la sostenibilidad de los servicios exigen responsabilidades inequívocas.
También requieren mecanismos que impidan el uso de los recursos de reconstrucción para la discriminación o para la intermediación política de los beneficios.
Cinco condiciones para una reconstrucción confiable
La reconstrucción debe incorporar las capacidades comunitarias sin reproducir una administración pública paralela. Ello exige cinco decisiones concretas:
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Responsabilidades públicas inequívocas.
Cada inversión debe identificar la autoridad competente, la entidad contratante, el propietario, el operador, el responsable del mantenimiento y los mecanismos de auditoría. -
Participación en el marco constitucional.
Comunas, consejos comunales y otras organizaciones ciudadanas deben participar en los diagnósticos, en la definición de prioridades y en la contraloría, respetando las competencias municipales, la planificación territorial y las responsabilidades de los operadores. -
Prohibir el financiamiento de inversiones mediante estructuras comunales paralelas.
Los recursos destinados a la reconstrucción no deben canalizarse directamente a las comunas ni a los consejos comunales como mecanismos alternativos de inversión pública. Su asignación, contratación y ejecución deben corresponder a las instituciones constitucionalmente competentes y a operadores profesionales, sujetos a la planificación territorial, a controles fiduciarios, a la contratación competitiva y a la auditoría independiente. -
Protección contra la coacción política.
El acceso a alimentos, agua, gas, vivienda y ayudas de recuperación debe basarse en criterios públicos y no discriminatorios, sin condicionamientos partidistas. Los registros de beneficiarios, incluido el Carnet de la Patria cuando corresponda, necesitan garantías de privacidad, vías alternativas de acceso y mecanismos independientes de reclamación. -
Consulta pública del Marco de Recuperación.
Antes de aprobar las grandes inversiones, el Gobierno, el PNUD y los demás organismos participantes deben explicar cómo las comunas se relacionarán con los municipios, los operadores y las unidades ejecutoras, y qué mecanismos garantizarán la integridad fiduciaria, la participación y la sostenibilidad.
«La reconstrucción debe incorporar las capacidades comunitarias sin reproducir una administración pública paralela.»
Conclusión: ¿qué Estado quedará después de la reconstrucción?
La reconstrucción de Venezuela no puede limitarse a financiar nuevas obras ni a multiplicar proyectos comunitarios. Debe recuperar la capacidad del Estado para planificar, regular, prestar servicios, administrar recursos y rendir cuentas.
El desafío no es elegir entre la democracia participativa y la representativa: la Constitución incorpora ambas. Tampoco se trata de excluir a las comunidades de la gestión pública.
Es determinar si su participación fortalecerá las instituciones constitucionales y a los operadores profesionales, o si continuará desarrollándose mediante estructuras paralelas cuya autoridad y responsabilidad no siempre están claramente delimitadas.
La reconstrucción ofrece una oportunidad para resolver esa contradicción.
Los organismos internacionales deben contribuir a fortalecer capacidades públicas duraderas, garantizar el acceso no discriminatorio a los beneficios y evitar que sus recursos reproduzcan mecanismos de dependencia o de control político.
