Foto: Via Vantor
La estimación de las necesidades post desastre (PDNA) no solo enfrenta el desafío de reconstruir los activos dañados. La cuestión de fondo es si la recuperación reconstruirá un territorio capaz de prestar servicios sostenibles y de reducir riesgos, o si reproducirá —con obras nuevas y mejores estándares— las vulnerabilidades que ya existían antes del terremoto.
Abel Mejía Betancourt
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1. La Guaira no puede reconstruirse por partes: es un solo sistema desde la montaña hasta el mar
La Guaira no es una ciudad convencional. Es un territorio excepcionalmente comprimido entre la Cordillera de la Costa y el mar, donde en pocos kilómetros se encuentran cabeceras de cuenca, laderas de fuerte pendiente, cauces torrenciales, conos aluviales, áreas protegidas, asentamientos urbanos, playas y algunas de las infraestructuras estratégicas más importantes del país.
Esa singularidad se refleja en un dato revelador: el Plan de Ordenación del Territorio del entonces estado Vargas estimaba que aproximadamente tres cuartas partes de su superficie estaban comprendidas en alguna figura de Área Bajo Régimen de Administración Especial (ABRAE), aunque varias se superponían.
La población, las actividades urbanas, el puerto, el aeropuerto y las principales redes de infraestructura se concentran, en cambio, en una estrecha franja costera.
Esto obliga a mirar La Guaira como un sistema territorial. Lo que ocurre en las cabeceras de las cuencas repercute aguas abajo.
La ocupación de una ladera modifica la escorrentía y los sedimentos; una intervención en un cauce puede trasladar el riesgo a otra zona; el saneamiento deficiente termina afectando ríos y playas; y cada expansión urbana genera, durante décadas, nuevas demandas de agua, electricidad, drenaje, movilidad, residuos y mantenimiento.
La unidad funcional de la reconstrucción debería, por tanto, extenderse desde la divisoria de aguas y las laderas hasta los cauces, los conos aluviales, la ciudad, el litoral y el mar.
No se trata simplemente de reconstruir el polígono urbano. Hay que recuperar el funcionamiento del territorio del que depende esa ciudad.
Esta manera de entender La Guaira también cambia la lectura del Post-Disaster Needs Assessment (PDNA).
Existe una tentación comprensible después de cualquier desastre: comenzar con un inventario de activos destruidos y terminar con otro de activos nuevos.
Una escuela dañada se sustituye por una mejor escuela; una tubería rota por otra más resistente; un puente destruido por otro construido con normas superiores; una vivienda perdida por una edificación con mayor sismorresistencia.
Todo ello puede ser necesario. ¡Pero no basta!
El PDNA presentado el 15 de septiembre estimó daños y pérdidas por USD 14.831 millones en los siete estados afectados, así como necesidades de recuperación de hasta USD 21.000 millones.
La propia metodología distingue entre daños físicos, pérdidas económicas y necesidades de recuperación, e incluye el restablecimiento de servicios y medios de vida, así como medidas para reducir las vulnerabilidades futuras.
Una vivienda puede ser estructuralmente excelente y seguir sin agua.
Un hospital puede resistir el próximo terremoto y quedar inutilizado por la falta de electricidad, de telecomunicaciones o de acceso.
Una presa de retención de sedimentos puede reconstruirse impecablemente y perder su función si nadie queda a cargo de inspeccionarla, de retirar los sedimentos y de financiar su mantenimiento.
Reconstruir mejor no significa sustituir un inventario de activos destruidos por otro inventario de activos mejor construidos. Significa recuperar y mantener los servicios que esos activos deben prestar.
2. La Guaira conocía sus riesgos: lo que se debilitó fue la capacidad de convertir conocimiento en decisiones
El deslave de 1999 ya había obligado a comprender la relación entre el territorio, el riesgo, la ciudad y la infraestructura.
Después de aquella tragedia se realizaron estudios hidrológicos, geológicos y urbanísticos, se elaboraron mapas de amenaza, se proyectaron y construyeron obras de control de torrentes y se crearon instituciones extraordinarias para conducir la recuperación.
En 2005 se aprobó el Plan de Ordenamiento y Reglamento de Uso del Área de Protección y Recuperación Ambiental del Estado Vargas.
El instrumento reconocía expresamente la amenaza sísmica, los movimientos en masa, los flujos torrenciales sobre los conos de deyección y la posibilidad de licuefacción.
Establecía franjas de protección de los cauces, restricciones a la ocupación y condicionamientos al desarrollo urbano.
Posteriormente, se desarrollaron otros instrumentos de planificación urbana.
La conclusión, por ello, es importante: La Guaira no llegó a 2026 porque se desconocía el riesgo. Había información, mapas, planes, normas e inversiones.
El problema fue que esa capacidad no se mantuvo.
Un plan no reduce el riesgo por el hecho de estar publicado. Necesita instituciones capaces de actualizarlo y aplicarlo, personal técnico, cartografía vigente, inspección, control urbano, presupuestos y una relación directa entre lo que dice el plan y lo que efectivamente se autoriza y financia.
En 2009, Venezuela adoptó, además, la Ley de Gestión Integral de Riesgos Socionaturales y Tecnológicos.
La ley concibió la gestión del riesgo como un proceso planificado y coordinado entre los distintos niveles del Poder Público y estableció principios de participación, transparencia, descentralización, cooperación y coordinación.
Esto permite hacer una distinción crucial en 2026: la emergencia y la reconstrucción no son lo mismo.
La emergencia puede exigir mando concentrado, rescate, seguridad, logística, maquinaria y toma de decisiones en cuestión de horas.
La reconstrucción dura años y obliga a decidir dónde reconstruir, qué zonas consolidar, dónde mitigar, dónde reasentar, qué infraestructura financiar, quién recibirá los activos y quién pagará su mantenimiento dentro de veinte años.
La emergencia necesita capacidad extraordinaria. La reconstrucción necesita instituciones permanentes.
3. Del país a la parcela: Venezuela tenía una cadena de planificación que dejó de funcionar como un sistema
La planificación no debería consistir en una colección de documentos independientes.
Cada escala responde una pregunta distinta y todas deben converger antes de adoptar una decisión de inversión.
La planificación nacional del desarrollo establece qué quiere hacer el país: prioridades, políticas públicas, grandes inversiones, presupuestos e infraestructura estratégica.
El ordenamiento territorial responde a dónde pueden ubicarse esas actividades y a las condiciones ambientales, físicas y de riesgo.
La tradición venezolana en esta materia buscó precisamente armonizar los asentamientos humanos, las actividades económicas, los recursos naturales, la infraestructura y la protección ambiental.
La ordenación urbanística traslada esas restricciones al ámbito urbano.
Define los usos del suelo, la expansión, las densidades, la vialidad, los equipamientos y la organización urbana.
La legislación urbanística venezolana prevé expresamente la coordinación entre las autoridades nacionales y municipales, así como la compatibilidad entre la ordenación urbana y la territorial.
Después aparece el municipio, donde la planificación se transforma todos los días en decisiones concretas: catastro, zonificación, permisos, variables urbanas fundamentales, inspección, fiscalización, espacio público y control de la ocupación del suelo.
Pero existe, además, una dimensión transversal: la planificación sectorial.
El agua, el saneamiento, la electricidad, el transporte y el drenaje funcionan mediante sistemas cuya geografía no necesariamente coincide con los límites municipales.
Antes de autorizar una nueva urbanización, no basta con saber si el terreno es edificable.
Hay que comprobar si hay agua, si el saneamiento puede soportar la nueva carga, si la red eléctrica puede sostenerla, si el drenaje funciona y si habrá movilidad y recolección de residuos.
La secuencia debería ser sencilla: qué necesitamos → dónde puede hacerse → qué ciudad queremos construir → qué capacidad tienen los servicios → qué inversiones hacen falta → quién operará y mantendrá.
Cuando esa secuencia se invierte, primero se ocupa el suelo, después se regulariza, posteriormente se extienden redes costosas y, finalmente, el Estado tiene que financiar obras de mitigación para corregir riesgos que pudieron haberse evitado.
Ordenar antes de invertir no retrasa la reconstrucción. Evita que la infraestructura tenga que corregir mañana las decisiones territoriales equivocadas de hoy.
4. Tres geografías terminaron decidiendo sobre el mismo territorio
Sobre la organización territorial constitucional se desarrolló durante las últimas décadas una segunda arquitectura asociada al Poder Popular.
La participación comunitaria no es el problema.
La Constitución ya contempla mecanismos de participación, corresponsabilidad, autogestión y transferencia de determinadas actividades.
El cambio cualitativo se produjo cuando los consejos comunales y las comunas adquirieron estructuras propias para la planificación, el financiamiento, la formulación y la ejecución de proyectos, así como para participar en la gestión de los servicios.
La reforma de la Ley Orgánica de las Comunas, publicada en diciembre de 2024, mantuvo y amplió esa arquitectura.
Entre otros elementos, establece órganos comunales vinculados a la planificación y a los servicios públicos, así como mecanismos de autogobierno y de gestión propios.
La Comisión de Desarrollo Nacional de la Academia Nacional de la Ingeniería y el Hábitat (ANIH) interpreta esta evolución como una usurpación de competencias locales y plantea restituir y modernizar las capacidades estadales y municipales de ordenación territorial y de desarrollo urbano.
Esa valoración jurídica es controvertida; el problema funcional, sin embargo, puede observarse sin resolver esa controversia: en un mismo territorio pueden existir simultáneamente varias cadenas capaces de intervenir en la planificación, priorización, financiamiento y ejecución de inversiones.
El agua demuestra por qué esto importa.
Una comunidad puede identificar correctamente una fuga o una zona sin presión. Pero una red hidráulica es un sistema integrado.
Una nueva conexión modifica la demanda; una válvula altera las presiones; un bombeo afecta los caudales; y una inversión localizada puede resultar inútil si el verdadero cuello de botella está en una planta, una aducción o una estación a kilómetros de distancia.
Participar en la toma de decisiones no implica fragmentar la operación del sistema.
Al llegar a 2026, pueden distinguirse en La Guaira tres geografías institucionales.
La primera es la constitucional, formada por la nación, el Estado, el municipio y las parroquias.
La segunda es la comunal, integrada por consejos comunales, comunas y circuitos cuyos límites no necesariamente coinciden con las divisiones político-administrativas.
La tercera corresponde a la organización cívico-militar y a los mecanismos de emergencia extraordinarios.
Cada una puede aportar capacidades útiles.
La comunidad aporta conocimiento y ejerce contraloría social. Las Fuerzas Armadas pueden aportar logística y capacidad operativa en una emergencia.
Los operadores deben conservar la responsabilidad técnica sobre las redes. El municipio debe gobernar el suelo y la ciudad.
El desafío consiste en evitar responsabilidades difusas.
Participar sin sustituir. Proteger sin militarizar la gestión.
Y para cada servicio, una sola cadena inequívoca de responsabilidad pública.
5. El PDNA ofrece una segunda oportunidad: reconstruir servicios, territorio e instituciones al mismo tiempo
Los resultados del PDNA servirán ahora de base para priorizar las intervenciones y elaborar un Marco de Recuperación Resiliente.
Ese proceso puede convertirse en una gran cartera de viviendas, escuelas, hospitales, carreteras, tuberías y subestaciones.
O puede hacer algo mucho más importante: volver a integrar el riesgo, el territorio, la ciudad, los servicios, la inversión y las instituciones.
Para cada proyecto debería poder responderse: ¿Es segura la localización? ¿Es compatible con el ordenamiento territorial y urbano? ¿Qué población atenderá?
¿Qué capacidad existe en agua, saneamiento, electricidad, drenaje y movilidad? ¿Qué ampliaciones serán necesarias?
¿Quién financiará el CAPEX (inversión de capital)? ¿Quién cubrirá el OPEX (gastos operativos)? ¿Quién recibirá el activo? ¿Quién lo mantendrá y quién responderá cuando falle?
Antes de comprometer las grandes inversiones irreversibles convendría realizar una verdadera Fase Cero Territorial: levantar LiDAR (láser para cálculo de distancias) posterior al terremoto; rescatar y digitalizar los planes, catastros, mapas y estudios acumulados desde 1999; establecer una línea base georreferenciada única; verificar independientemente la información; actualizar el inventario de redes; relacionar demanda y oferta de servicios; y establecer un tablero público en el que puedan seguirse proyectos, contratos, costos, responsables, avances y resultados.
La reconstrucción necesita sustituir la dispersión de los datos por una geografía común y la opacidad por información verificable.
El PNUD ha destacado, precisamente, la importancia de que el PDNA se apoye en información estructurada, georreferenciada y validada progresivamente para orientar las decisiones de recuperación.
La Guaira enfrenta, además, una transición institucional.
Las estructuras extraordinarias pueden ser necesarias en una emergencia, y una unidad profesional puede resultar útil para ejecutar, durante algunos años, una cartera excepcional de reconstrucción.
Pero las funciones permanentes —ordenamiento territorial, administración urbana, gestión de cuencas y cauces, monitoreo del riesgo, mantenimiento y prestación de servicios— deben quedar finalmente en instituciones capaces de perdurar.
El deslave de 1999 enseñó que era indispensable conocer el territorio. El terremoto de 2026 agrega una segunda lección: conocerlo no basta; hay que gobernarlo, mantenerlo y asegurar los servicios de los que depende la población.
El éxito del PDNA no debería medirse solo por cuántos edificios, puentes o kilómetros de red se reconstruyan.
La medida más exigente será saber qué seguirá funcionando cuando terminen las obras: municipios capaces de gobernar el suelo, operadores responsables de los servicios, instituciones capaces de gestionar permanentemente el riesgo, información pública actualizada, financiamiento para el mantenimiento y ciudadanos capaces de participar y exigir resultados.
Reconstruir mejor no es volver a levantar lo que cayó. Es evitar reconstruir las condiciones que hicieron tan costosa su caída.
Esta entrada del blog se basa en el informe del Grupo Orinoco: Infraestructura, servicios públicos y resiliencia para reconstruir Venezuela. Políticas públicas para recuperar la capacidad funcional del Estado, ordenar el territorio y proteger el capital natural, después del terremoto de junio de 2026, Documento para discusión, Versión 5.0, 14 de septiembre de 2026.
