Las obras duran décadas. ¿Quién pagará por mantener la resiliencia?

Después de un gran desastre, conseguir dinero para construir concentra toda la atención.

Donaciones, préstamos, fondos de emergencia, cooperación bilateral, organismos multilaterales, inversión privada: la discusión gira alrededor de cuánto puede movilizarse y cuántas obras pueden iniciarse.

 

Abel Mejía Betancourt

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Pero la experiencia de Vargas después de 1999 demuestra que ésa es solamente la mitad del problema.

La pregunta más importante aparece cuando la reconstrucción termina: ¿quién pagará durante los próximos veinte o treinta años por mantener lo reconstruido?

Una presa de sedimentos necesita inspección y desazolve. Un cauce necesita mantenimiento. Una estación hidrometeorológica necesita comunicaciones, calibración y personal.

Un sistema de alerta necesita pruebas. Una playa necesita saneamiento.

Una cuenca degradada necesita restauración. Un mapa de riesgo necesita actualización.

Construir es CAPEX (inversiones de capital). Mantener la resiliencia requiere OPEX (gastos operativos) permanentes.

Si ese segundo financiamiento no existe, la reconstrucción comienza a deteriorarse desde el día de la inauguración.

«Financiar la construcción sin financiar el mantenimiento es reconstruir la vulnerabilidad».

Una estrategia nacional, dos ventanas

La recuperación sísmica no debe transformarse en un programa financiero separado del resto del país.

Venezuela enfrenta simultáneamente dos desafíos: reconstruir los territorios afectados por el terremoto y recuperar sistemas nacionales de electricidad, agua, saneamiento, transporte, logística y servicios públicos que ya estaban deteriorados antes del 24 de junio.

Por eso la estrategia financiera debe tener una sola arquitectura nacional con dos ventanas: una ventana de reconstrucción nacional de más largo plazo y una ventana sísmica concentrada en los territorios afectados, con un horizonte de aproximadamente cinco años.

Ambas deben compartir una programación macrofiscal, registro único de inversiones, reglas fiduciarias, salvaguardas ambientales y sociales, transparencia y compromisos verificables de operación y mantenimiento.

Los recursos extraordinarios del terremoto deben ser, en la mayor medida posible, adicionales.

Reconstruir La Guaira no puede financiarse destruyendo el presupuesto necesario para evitar el colapso eléctrico, hídrico o logístico del resto del país.

Durante cinco años se financia la reconstrucción extraordinaria

En los primeros meses predominan recursos presupuestarios, donaciones, ayuda humanitaria, facilidades de emergencia, cooperación técnica y financiamiento concesional.

A medida que madura la cartera, deben aumentar los préstamos multilaterales de inversión, fondos fiduciarios, créditos bilaterales, garantías y, donde existan ingresos previsibles y reglas claras, inversión privada.

La Unidad Ejecutora del Programa —UEP— debería administrar principalmente esa inversión extraordinaria durante aproximadamente cinco años.

Pero la UEP debe desaparecer.

El error sería transferirle también la responsabilidad permanente por el territorio y el riesgo.

Eso recrearía una corporación de obras que concentra recursos durante la reconstrucción y después deja un vacío cuando el programa termina.

La institución que permanece debe tener un modelo financiero diferente.

«La institución que reconstruye puede ser temporal. La institución que mantiene la resiliencia no puede serlo».

Infraestructura gris e infraestructura verde son el mismo sistema

La Guaira no puede protegerse solamente con concreto.

Las presas de retención de sedimentos, canales, drenajes, muros, carreteras, sistemas de agua y obras costeras constituyen infraestructura gris.

Son indispensables.

Pero dependen de otra infraestructura que durante décadas hemos tratado como si fuera solamente “ambiente”: cuencas, bosques protectores, suelos, cauces naturales, áreas de recarga, playas, ecosistemas costeros y vegetación.

Eso es capital natural. Y presta servicios económicos.

Una cuenca conservada reduce erosión y producción de sedimentos. Un bosque protector estabiliza laderas y regula la escorrentía.

Un cauce libre permite conducir crecientes.

Una playa con agua limpia sostiene turismo y valor inmobiliario. Un ecosistema costero saludable puede disminuir erosión y mejorar la calidad ambiental.

Una presa no puede compensar indefinidamente una cuenca degradada.

Por eso la reconstrucción debe financiar simultáneamente infraestructura gris e infraestructura verde.

«La infraestructura gris y el capital natural deben financiarse como partes de un mismo sistema de protección».

La Autoridad Única necesita un presupuesto que sobreviva a la política

La antigua AUAEV perdió progresivamente capacidad y presupuesto.

Ese error no puede repetirse.

La nueva Autoridad Única Cuenca–Costa debe contar desde el comienzo con una asignación presupuestaria básica plurianual capaz de financiar personal técnico, cartografía, monitoreo, instrumentación, sistemas de alerta, inspección y un programa mínimo anual de mantenimiento.

Esos costos no son opcionales. Constituyen un servicio público de reducción del riesgo.

Pero depender exclusivamente de una transferencia discrecional anual del presupuesto nacional volvería a hacer vulnerable a la institución cuando cambien las prioridades políticas.

Por eso conviene complementar el presupuesto básico con un Fondo de Resiliencia Ambiental y Territorial Cuenca–Costa.

Quien se beneficia de la resiliencia puede contribuir a mantenerla

La reducción del riesgo genera valor económico.

Una presa mantenida protege viviendas, hoteles, comercios, carreteras, puerto y aeropuerto.

Una playa limpia sostiene turismo, restaurantes y valor inmobiliario.

Una cuenca conservada reduce sedimentos y protege sistemas de agua.

Un territorio más seguro aumenta el valor y la estabilidad de la propiedad.

Parte de ese valor puede regresar al sistema que lo produce.

No se trata de inventar indiscriminadamente nuevos impuestos. Se trata de aplicar, donde exista fundamento jurídico, un principio de beneficiario–pagador.

Hoteles, clubes, concesionarios, operadores turísticos, grandes condominios, instalaciones portuarias y aeroportuarias y otros grandes beneficiarios podrían contribuir a programas concretos de protección de cuencas, monitoreo, recuperación de playas, sistemas de alerta y mantenimiento de infraestructura de reducción del riesgo.

Los mecanismos pueden variar:

• Convenios de pago por servicios ambientales.
• Contribuciones vinculadas a concesiones.
• Tasas por servicios efectivamente prestados.
• Aportes contractuales a un fondo ambiental.
• Participación acordada en determinadas fuentes existentes.

La clave es que exista una relación verificable entre el servicio que se financia y el beneficio obtenido.

Capturar parte del valor creado por la reconstrucción

La reconstrucción de infraestructura pública puede aumentar significativamente el valor de numerosos inmuebles.

Una zona protegida contra aludes, con mejor saneamiento, mejores accesos y playas recuperadas vale más que antes.

Los planes de ordenamiento también pueden generar plusvalías cuando cambian usos o intensidades de aprovechamiento.

Mediante los instrumentos municipales y legales correspondientes, una parte de ese incremento de valor puede contribuir al Fondo de Resiliencia.

No sería un impuesto inventado por la Autoridad Única. La potestad tributaria debe permanecer donde la Constitución y las leyes la asignan.

El principio es más importante que el instrumento específico: una parte del valor generado por la inversión pública puede ayudar a financiar el mantenimiento del sistema que produjo ese valor.

«Parte del valor que crea la inversión pública puede ayudar a sostener la resiliencia que esa inversión genera».

Agua, saneamiento y playas forman un mismo ciclo

En La Guaira, la sostenibilidad ambiental está íntimamente ligada a los servicios públicos.

La protección de cuencas influye sobre las fuentes de agua. El saneamiento determina la calidad de las playas. La gestión de residuos afecta cauces y drenajes.

El deterioro ambiental reduce el atractivo turístico.

A largo plazo, las tarifas y mecanismos de financiamiento de agua y saneamiento deberían reconocer parte de esos costos ambientales, con subsidios focalizados para proteger a los hogares vulnerables.

El objetivo no es encarecer servicios indiscriminadamente.

Es evitar la ficción de que mantener una cuenca, operar una planta o controlar vertidos no cuesta nada.

«La infraestructura gratuita no existe. Alguien siempre paga: la diferencia es si se paga anticipadamente mediante mantenimiento o después mediante colapso y desastre».

Financiar obras sin financiar mantenimiento es reconstruir la vulnerabilidad

La cooperación internacional también debe cambiar su enfoque.

Los donantes prefieren financiar obras visibles. Sin embargo, en La Guaira parte del apoyo internacional debería contribuir a capitalizar sistemas de mantenimiento, información y gestión territorial, además de financiar infraestructura.

La experiencia de 1999 demuestra que financiar exclusivamente CAPEX y abandonar el OPEX reproduce el riesgo.

Dentro de cinco años, el éxito no debe medirse por cuánto gastó la UEP.

Debe medirse por preguntas mucho más incómodas:

• ¿Las presas siguen funcionando?
• ¿Los cauces están mantenidos?
• ¿Los sensores transmiten?
• ¿Los mapas están actualizados?
• ¿Las playas están más limpias?
• ¿Cada activo tiene operador y presupuesto?

La UEP financiará principalmente la reconstrucción extraordinaria y después debe desaparecer.

La Autoridad Única y su Fondo deben financiar permanentemente la resiliencia.

Ésa es la diferencia entre reparar los daños del último desastre y prepararse para el próximo.

«Las obras pueden inaugurarse una vez. La resiliencia debe pagarse y mantenerse durante décadas».

Abel Mejía Betancourt